По оценкам Всемирного банка (ВБ), российская экономика переходит от начавшейся в 2014 году рецессии к восстановлению. Этому способствуют улучшение внешних условий, повышение цен на нефть и рост макроэкономической стабильности. Согласно прогнозу, в 2017 году рост ВВП составит 1,3%, а затем в 2018 и 2019 гг. – по 1,4%, говорится в докладе организации.
Однако подчеркивают экономисты ВБ, адаптация экономики в российских регионах осуществлялась не за счет мобилизации доходов, а за счет широкомасштабного сокращения расходов, причем наибольшему сокращению — на 6% — подверглись расходы на социальную сферу и капиталовложения. Сильнее всего регионы, обладающие значительной свободой действий в разработке собственных программ социальной помощи, сократили с 2013 по 2016 год траты на образование (на 18%), инфраструктуру (на 14%), ЖКХ (на 22%). Сокращение расходов на медицину на 23% было отчасти компенсировано ростом числа медучреждений, финансируемых за счет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
На отрасли социальной сферы – образование, социальную защиту и здравоохранение – в России приходится немногим более половины общих расходов субнациональных бюджетов (регионы, муниципалитеты), констатирует ВБ. По мнению экономистов, в принципе федеральное правительство могло бы оказать поддержку субъектам РФ в преодолении дефицита бюджетов и избавлении от нависших над ними долгов, например, увеличив объем трансфертов. Однако в условиях ограниченности финансовых ресурсов, вероятно, будут применяться альтернативные меры, такие как сокращение капитальных расходов и сдерживание роста фонда заработной платы. «Это общераспространенная адаптационная стратегия, применяемая и центральными правительствами, и органами местного самоуправления во многих странах рассматриваемого региона. В краткосрочной перспективе эта мера может давать хорошие результаты», — говорится в докладе.
Причем, по мнению экономистов ВБ, сокращение фонда заработной платы может дать гораздо больший эффект, поскольку оплата труда предположительно составляет значительную часть расходов на субнациональном уровне. Они указывают, что есть два способа оперативного сокращения расходов на заработную плату. Первый заключается в замораживании номинальной заработной платы, что может быстро дать существенный эффект. А чтобы такая политика не противоречила «майским» указам президента, согласно которым заработная плата работников бюджетной сферы, включая врачей и учителей, должна быть доведена до средней заработной платы в каждом регионе, предлагается снизить планку средней зарплаты.
При этом, считают в ВБ, в здравоохранении прямое воздействие сокращения реальной заработной платы будет не очень существенным, поскольку регионы напрямую финансируют только специализированные стационарные медучреждения. Текущие расходы всех остальных учреждений здравоохранения финансируются через систему ОМС. «Сокращение расходов в таких учреждениях напрямую не скажется на размере страховых взносов, которые регионы обязаны перечислять в систему ОМС, хотя полученная экономия в итоге может привести к сокращению взносов», — отмечают экономисты.
Второй способ – сокращение штатов. Но реализация этой меры в больших масштабах может оказаться затруднительной, признают в ВБ. И предлагают ограничиться введением моратория на прием новых сотрудников или добровольным увольнением части «лишнего» персонала.
«Однако эти стратегии могут быть устойчивыми только в краткосрочной перспективе. Со временем финансирование капитальных вложений придется возобновить в целях развития или замены инфраструктуры. Заработную плату придется повысить, чтобы можно было привлекать и удерживать квалифицированных работников, а прием на работу придется возобновить для заполнения вакансий на ключевые позиции», — признают в ВБ.
В более отдаленной перспективе для обеспечения устойчивости налогово-бюджетной сферы потребуются более глубокие преобразования, направленные на повышение эффективности государственного сектора. Как показывает опыт других стран, здесь может быть несколько целей. На самом общем уровне регионы могут провести функциональный анализ в целях выявления тех видов деятельности, которые можно упразднить или передать частному сектору. Кроме того, регионы могут провести реформы в конкретных функциональных областях, например, в части отбора капитальных объектов для инвестиций, управления строительными контрактами или размещения государственных и муниципальных заказов. Регионы также могут использовать более адресные методы ограничения фонда заработной платы, реформировать систему оплаты труда и классификацию должностей. В отдельных секторах можно провести конкретные реформы, направленные на повышение эффективности, полагают в ВБ.
Но в долгосрочной перспективе, вероятно, потребуется кардинально пересмотреть вопрос о перераспределении доходов и функциональных полномочий между федеральным центром и регионами, сделав выбор между секторами. Если бы, например, федеральное правительство хотело повысить расходы на социальную защиту, оно могло бы полностью взять на себя ответственность за выплату пенсий по старости или увеличить трансферты бюджетам субъектов на эти цели. Если бы оно хотело повысить расходы на здравоохранение, то могло бы напрямую выплачивать зарплату медикам или предоставлять целевые трансферты на эти нужды. «Если не произойдут такие изменения, Россия может столкнуться с долговременным снижением качества человеческого капитала, социальных услуг и инфраструктуры», — резюмируют экономисты Всемирного банка.